20 tháng 3 năm 2021
Mùa xuân này, Thụy Sĩ sẽ công bố chiến lược chính sách đối ngoại đầu tiên của mình đối với Trung Quốc, đối tác thương mại lớn thứ ba của nước này. Đúng vào thời điểm Hoa Kỳ đang vạch ra kế hoạch của riêng mình để đối phó với một quốc gia mà tổng thống mới gọi là "đối thủ cạnh tranh nguy hiểm nhất" của Hoa Kỳ.
Một chiến lược phối hợp để quản lý quan hệ với cường quốc châu Á từ lâu đã là nhu cầu của các nghị sĩ Thụy Sĩ. Nhưng chỉ trong vài năm gần đây, chính phủ mới bắt đầu soạn thảo một bản, một phần để cải thiện sự phối hợp chính sách giữa các cơ quan liên bang và các tiểu bang.
Một chiến lược có thể sẽ phải lựa chọn giải quyết sự cạnh tranh giữa Mỹ và Trung Quốc, mà cơ quan tình báo Thụy Sĩ cho rằng có thể thấy hai cường quốc đang tạo ra các phạm vi ảnh hưởng chiến lược.
Đã qua rồi cái thời mà Mỹ và các nước khác, bao gồm cả Thụy Sĩ, tin rằng Trung Quốc sẽ phù hợp với hệ thống dân chủ của phương Tây khi nước này trở nên thịnh vượng hơn, Ian Bond, một cựu quan chức ngoại giao Anh, cho biết. Hiện Mỹ coi Trung Quốc là một đối thủ chiến lược và lưỡng đảng nhất trí rằng sự trỗi dậy kinh tế và tham vọng quân sự của Trung Quốc là mối đe dọa đối với lợi ích của Mỹ.
Bond, người đứng đầu chính sách đối ngoại tại Trung tâm Cải cách Châu Âu, một tổ chức tư vấn Châu Âu, cho biết: “Sự cạnh tranh này sẽ định hình trong những thập kỷ tới."
Đây cũng là một thách thức đáng kể đối với các quốc gia bên lề - như Thụy Sĩ - muốn tránh bị vướng vào giữa nhưng vẫn muốn có quan hệ tốt với cả hai quốc gia.
Joe Biden đã nói rằng cách tiếp cận của đất nước ông đối với một Trung Quốc bá đạo sẽ là sự kết hợp giữa đồng minh. Nhưng mặc dù người đồng cấp Trung Quốc, Tập Cận Bình, đã cảnh báo Mỹ không nên xây dựng liên minh để gây sức ép với nước này, bản thân Trung Quốc cũng đang tìm cách đưa các nước vào phe của họ.
"Trong một thế giới mới, nơi có những mối quan hệ căng thẳng giữa hai siêu cường, các nước nhỏ sẽ đi theo hướng nào?" Simona Grano, giảng viên Đại học Zurich về Nghiên cứu Trung Quốc Đại lục hỏi. "Họ sẽ chọn phe, giữ trung lập, hay hiệp đồng với một hay siêu cường khác?"
Ông Grano nói: “Trước hết, trọng tâm sẽ là duy trì các mối quan hệ kinh tế tốt đẹp, đây là một trong những nhiệm vụ quan trọng nhất của bất kỳ chính phủ nào.
Mỹ có thể là đối tác thương mại lớn thứ hai của Thụy Sĩ (sau Liên minh châu Âu), nhưng quyền tiếp cận thị trường rộng lớn của Trung Quốc điều mà không nước nào muốn mất.
Thương mại hàng hóa giữa Trung Quốc và Thụy Sĩ đã mở rộng nhanh chóng trong những năm gần đây. Hai bên đã có một thỏa thuận thương mại tự do từ năm 2014 và vào năm 2019, họ đã ký một biên bản ghi nhớ nhằm tăng cường hợp tác về các dự án thương mại, đầu tư và tài chính gắn với Sáng kiến Vành đai và Con đường (BRI), một chương trình mở rộng của Trung Quốc nhằm xây dựng cơ sở hạ tầng hàng hải ở các nước thứ ba.
Trên thực tế, Thụy Sĩ muốn thu hút thêm vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) của Trung Quốc, vốn rất khiêm tốn (14,8 tỷ CHF, hay 16 tỷ USD, vào năm 2019) so với các khoản đầu tư của Thụy Sĩ vào Trung Quốc (22,5 tỷ CHF). Nhưng cũng giống như ở nhiều nơi khác, ngày càng có nhiều lo ngại về việc bảo vệ tài sản trí tuệ khỏi các thế lực nước ngoài.
Sau khi ChemChina thuộc sở hữu nhà nước TQ tiếp quản công ty hóa chất nông nghiệp Thụy Sĩ vào năm 2016, Quốc hội Thụy Sĩ đã thông qua một đề xuất vào năm 2019, buộc chính phủ phải thiết lập cơ sở pháp lý để giám sát FDI và tạo ra cơ quan kiểm soát.
Damian Müller, một thượng nghị sĩ Đảng Cấp tiến-Tự do, chủ tịch ủy ban đối ngoại, tin rằng về vấn đề này, Thụy Sĩ có thể tìm thấy điểm chung với EU, nơi các công ty Trung Quốc đã mua lại nhiều công ty công nghệ cao và đầu tư vào cơ sở hạ tầng quan trọng.
Ông nói: “Chúng ta đang ở trong một thị trường tự do, vì vậy tất nhiên chúng ta không thể ngăn cản một công ty mua lại công ty khác, nhưng chúng ta phải tìm cách để Trung Quốc tuân thủ các quy tắc.
Năm 2019, EU đã công nhận Trung Quốc là “đối thủ mang tính hệ thống” và là đối thủ cạnh tranh kinh tế. Một quy định sàng lọc đầu tư để "bảo vệ lợi ích chiến lược của EU" đã có hiệu lực vào năm ngoái.
Theo Grano, việc tạo ra một liên minh các đồng minh để đối đầu với Trung Quốc về các vấn đề như thực tiễn kinh tế - mà chính quyền Biden đang ủng hộ - có ý nghĩa đối với Thụy Sĩ không chỉ vì nó sẽ hiệu quả hơn là hành động một mình. Chiến lược có thể giúp một quốc gia nhỏ, nơi đang chịu sự trả đũa từ Trung Quốc, như trường hợp của Thụy Điển và Australia gần đây.
“Đây là một trò chơi nguy hiểm vì TQ có thể phản ứng quyết liệt nhằm gửi thông điệp cảnh cáo tới các quốc gia khác."
Và không phải tất cả người châu Âu đều chuẩn bị làm việc cùng nhau. Một số quốc gia thiếu tiền đã chấp nhận các khoản đầu tư của Trung Quốc, bao gồm cả BRI. Trung Quốc đã khai thác sự phụ thuộc kinh tế của các quốc gia khác để giúp thúc đẩy lợi ích của chính họ trong các diễn đàn đa phương. Năm 2017, Hy Lạp đã gây sốc cho các nước láng giềng khi ngăn chặn một tuyên bố của EU tại LHQ lên án hồ sơ nhân quyền của Trung Quốc.
Thể hiện vai trò là một cường quốc, Trung Quốc đang mở rộng ảnh hưởng tại một Liên hợp quốc đang bị suy yếu bởi sự vùi dập từ chính quyền Trump.
Grano gọi những nỗ lực của Trung Quốc là “sự lật đổ trật tự đa phương hiện tại”, một hệ thống thay thế “với các‘ hiện diện ’ngoại giao, kinh tế, văn hóa và an ninh song song trên toàn thế giới”.
Mặc dù những căng thẳng trong quan hệ xuyên Đại Tây Dương và việc ký kết thỏa thuận đầu tư giữa Trung Quốc và EU gần đây khiến Nhà Trắng khó chịu, “có một khoảng cách giá trị rất rõ ràng giữa một bên là Mỹ và châu Âu và bên kia là Trung Quốc”, Bond nói.
Trên cơ sở các giá trị và lợi ích dân chủ được chia sẻ, các quốc gia như Thụy Sĩ có thể hợp tác về các vấn đề như sở hữu trí tuệ, an ninh mạng và nhân quyền, để gây áp lực lên Trung Quốc, ông nói thêm.
Dư luận cũng có thể đóng một vai trò trong cách các nước phản ứng với sự cạnh tranh giữa Mỹ và Trung Quốc. Các sự kiện gần đây, chẳng hạn như các báo cáo về các vụ vi phạm nhân quyền có hệ thống đối với người thiểu số Duy Ngô Nhĩ, vụ bắt giữ các nhà hoạt động ủng hộ dân chủ ở Hồng Kông và sự lẩn tránh của Trung Quốc về nguồn gốc của đại dịch coronavirus, đã khiến Trung Quốc có tiêu cực hơn ở phương Tây.
Tuy nhiên, việc cân bằng lợi ích kinh tế với những lời kêu gọi đứng lên chống lại các hành vi vi phạm nhân quyền sẽ là điều khó khăn đối với Thụy Sĩ, nơi các đảng chính trị phải điều hành bằng sự đồng thuận, nhưng không thống nhất về cách tiếp cận, Grano nói. Bà hy vọng chiến lược mới của Trung Quốc sẽ đi theo con đường trung gian, theo dòng của một bài báo được xuất bản vào tháng Hai bởi Đảng Cấp tiến-Tự do, đảng của Bộ trưởng Ngoại giao nước này, Ignazio Cassis.
Müller tóm tắt tình huống khó xử: “Chúng tôi có quan hệ tốt với Mỹ, và quan hệ tốt với Trung Quốc. Chúng tôi phải cẩn thận rằng chúng tôi không được cho là đang làm việc với một quốc gia này hoặc đã ngừng làm việc với một quốc gia khác. "
“Chỉ khi đối thoại liên tục và các quy tắc ứng xử rõ ràng thì chúng ta mới có thể làm việc cùng nhau,” thượng nghị sĩ nói thêm.
Theo thời gian, áp lực phải tự liên kết với cái này hay cái kia có thể là điều không thể giải quyết được, nhưng hiện tại, mục tiêu của đất nước là tránh bị dồn vào một cuộc tranh giành quyền lực ý thức hệ.
Grano nói: “Thụy Sĩ muốn tỏ ra không‘ đứng về phía nào ’và [đồng thời] muốn tận dụng tối đa [cả hai mối quan hệ]. "Cuối cùng thì Thụy Sĩ đang cố gắng tồn tại."
English:
March 20, 2021
This spring, Switzerland will unveil its first foreign policy strategy on China, its third-largest trading partner. It will come at a time when the United States is working out its own plan for dealing with a state the new president has called America’s “most serious competitor”.
A concerted strategy for managing relations with the Asian power has long been a request of Swiss parliamentarians. But it is only in the last couple of years that the government set out to draft one, in part to improve policy coordination between various federal departments and the cantons.
One issue the strategy is likely to address is the competition between the US and China, which the Swiss intelligence agency has said could see the two powers creating spheres of strategic influence.
Gone are the days when the US and other countries, including Switzerland, believed that China would accommodate its system to that of the West as it became more prosperous, said Ian Bond, a former British diplomat. The US now sees China as a strategic rival and there is bipartisan agreement that China’s economic rise and military ambitions pose a threat to American interests.
“This is the rivalry that will shape the next decades,” said Bond, head of foreign policy at the Centre for European Reform, a pro-European think tank.
It is also one that poses a significant challenge to countries on the sidelines – like Switzerland – that want to avoid getting caught in the middle but still be on good terms with both states.
Joe Biden has said that his country’s approach to a more assertive China will be a mix of cooperation, “when it’s in America’s interest”, and competition, “by working with our allies and partners”. But although his Chinese counterpart, Xi Jinping, has warned against building a coalition to pressure the country, China itself is seeking to bring countries into its orbit.
“In this new world in which there are such tense relations between two superpowers, which direction will small countries take?” said Simona Grano, a University of Zurich lecturer in Greater China Studies. “Will they choose sides, stay neutral, or bandwagon with one or the other superpower?”
Economic hopes and fears
For the Swiss, one chief consideration when navigating this rivalry will be economic.
“First of all, the focus will be on maintaining good economic relations, which is one of the most important duties of any government,” said Grano.
The US may be Switzerland’s second-biggest trading partner (after the European Union), but it is access to China’s vast market that no country wants to jeopardise.
Trade in goods between China and Switzerland has expanded rapidly in recent years. The two have had a free trade deal in place since 2014, and in 2019 they signed a memorandum of understanding to intensify cooperation on trade, investment and financing projects tied to the Belt and Road Initiative (BRI), an extensive Chinese programme to build land and maritime infrastructure in third countries.
Indeed the Swiss want to attract more Chinese foreign direct investment (FDI), which is modest (CHF14.8 billion, or $16 billion, in 2019) compared to Swiss investments in China (CHF22.5 billion). But like in many other states, there is growing concern about protecting intellectual property from foreign powers.
Following the 2016 takeover of the Swiss agrochemical company Syngenta by state-owned ChemChina, the Swiss parliament approved a proposal in 2019 that forces the government to establish a legal basis for monitoring FDI and for creating a control authority.
Damian Müller, a Radical-Liberal senator who chairs the foreign affairs committee, believes that on this issue, Switzerland can find common ground with the EU, where Chinese companies have bought up numerous hi-tech firms and invested in key infrastructure.
“We are in a free market, so of course we cannot stop a company takeover, but we have to find a way for the whole continent to get China to abide by the rules,” he said.
In 2019 the EU recognised China as a “systemic rival” and an economic competitor. An investment screening regulation to “protect EU strategic interest” came into force last year.
Common values
Creating a coalition of allies to confront China on issues like unfair economic practices – which the Biden administration is advocating – makes sense for Switzerland not only because it will be more effective than acting alone, according to Grano. It could also spare a small country suffering any costly retaliation from China, as was the case recently for Sweden and Australia.
“This is a dangerous game to play with China because it can react aggressively to send a message to other states as well,” she said.
But not all Europeans are prepared to work together. Some cash-strapped countries have embraced Chinese investments, including the BRI. China has exploited other states’ economic dependence to help push its own interests in multilateral forums. In 2017 Greece shocked its neighbours by blocking an EU statement at the UN condemning China’s human rights record.
“The Chinese are quite strategic for how they offer aid to countries,” said Bond. “We need to change the incentives for China to work more within existing frameworks.”
Former US president Donald Trump’s antagonism toward multilateral institutions allowed the Chinese to assert their global leadership credentials and shape the United Nations agenda “in ways that do not coincide with EU priorities or values,” Bond and his colleagues wrote in a 2020 policy brief.
China flexes its muscles at the United Nations
Flaunting its role as a great power, China is wielding expanding influence in a UN weakened by the battering from the Trump administration.
Grano calls China’s efforts “a subversion of the current multilateral order”, an alternative system “with parallel diplomatic, economic, cultural and security ‘presences’ around the world.”
Despite strains in transatlantic relations and the recent conclusion of an investment agreement between China and the EU that irked the White House, “there is a very clear values gap between the US and Europe on one side and China on the other,” said Bond.
On the basis of shared democratic values and interests, countries like Switzerland could cooperate on issues such as intellectual property, cybersecurity and human rights, to put pressure on China, he added.
A question of survival
Public opinion could also play a role in how countries react to the US-China rivalry. Recent events, such as reports of systematic human rights abuses against the Uighur minority, the arrests of pro-democracy activists in Hong Kong, and Chinese evasiveness about the origins of the coronavirus pandemic, have cast China in a more negative light in the West.
But balancing economic interests with calls to take a stand against rights abuses will be difficult for Switzerland, where political parties must govern by consensus, yet disagree on what approach to take, said Grano. She expects the new China strategy to take a largely middle road, along the lines of a paper published in February by the Radical-Liberals, the party of the country’s foreign affairs minister, Ignazio Cassis.
The centre-right party’s text shows that Switzerland wants to keep all options open. It states that although Switzerland should coordinate its China policy with that of the EU, in principle this policy should be independent, as it’s “the only way for the country to exploit the advantages of neutrality and assume its classic role of mediator”.
Müller summed up the dilemma: “We have good relations with the US, and good relations with China. We have to be careful that we’re not seen to be working with one country or to have stopped working with another.”
“It's only with constant dialogue and clear rules of conduct that we'll be able to work together,” the senator added.
Overtime the pressure to align itself with one or the other may prove untenable, but for now the country’s objective is to avoid getting cornered in an ideological power struggle.
“Switzerland wants to appear as not ‘taking sides’ and [at the same time] it wants to get the most out of [both relationships],” said Grano. “In the end Switzerland is trying to survive.”
